國家級生技創投案通過 政府投資資金銳減 生技大業孵育兩年 最後一刻大轉彎

這是一個憂關台灣未來十年產業發展的重大決策,它能替台灣養出下一個台積電、下一個半導體產業、給數萬人工作機會。它是一個總統加持、副總統力挺,卻看不到行政院積極作為的國家級計畫,孵育了兩年,卻在核定的最後一刻出現政策大轉彎!

撰文 / 賴筱凡、林明定、林宏文

三天的端午連假,一般人忙著休假過節,總統府與行政院也很忙,忙著密集開會,就為了讓難產多時的生技創投案有個結果,因為這個結果,已經讓生技產業、學術界,甚至主導的政府官員,望穿秋水,足足等了六個月,而結果出來了:生技創投案通過,但投資細節大轉彎!

「政府已經決定不在彰化開發國光石化,生物科技將成為一項替代的重大產業。」頂著豔陽,五月十八日,總統馬英九扯著嗓子這麼宣示,只因台灣生技產業一步一步朝「準備好了」的目標邁進。

這已經不是馬英九第一次公開宣示政府要推動生技產業,早在四月底的總統府財經月報,行政院科技政委朱敬一、經建會主委劉憶如報告「台灣生技起飛鑽石行動方案」執行進度時,馬英九就表態支持生技產業,副總統蕭萬長話說得更是直接:「把烏紗帽拿在手上拚命去做!」蕭萬長強調,政府過去扶植科技業的態度也是這樣。

這些話語還猶言在耳,馬英九頭戴腦波分析儀的畫面仍歷歷在目,但時間又過了一個月,「台灣生技起飛鑽石行動方案」的進度還是停留在原點,原本以為要「大幹一場」的相關人員,擁有的不是更多信心,而是灰心。

一位不願具名的相關人士指出,行政院推動生技起飛鑽石行動的效率,不僅不是提著烏紗帽在幹,而是一再延宕計畫,把那些有心回台貢獻生技專家的熱情都快磨損怠盡了。

台灣下一個產業是什麼?

五月的最後一天,當許多產業界大老齊聚,緬懷著前總統府資政李國鼎逝世十周年,但更讓他們感嘆的是,新一代的李國鼎在哪裡?

時間回溯到一九八七年,那是個台灣半導體產業起飛的源頭,縱使國際管理顧問麥肯錫給了負面評價,在李國鼎的堅持下,台積電應運而生,才有今日逾兆元產值的台灣半導體產業;二○一一年,當台灣電子業式微,雙 D 產業(DRAM 與面板)又壟斷在韓廠手上,「保二總隊(指毛利率僅二%)」的代工業面臨嚴重瓶頸,台灣產業剩下什麼?

「這是台灣推動生技產業最好的時機點。」生技背景出身的中研院長翁啟惠,在端午假期的第一天,接受《今周刊》專訪,就在四月總統府財經月報後不久,他寫信給馬英九總統,甚至十一位行政院生技諮詢委員會(BTC)還聯名陳情,「我只是想提醒馬總統,行政院的執行度根本沒辦法呼應馬總統對外宣示的決心。」

當兩岸市場逐步開放,連生技廠董事長都笑稱大陸是「Home Market」(國內市場),因為這是一塊高達三三二○億元的商機大餅;當台灣生技專利還名列前茅,還能享有技術領先的優勢;當旅美的生技 A 咖大老都屆臨退休年限,有名也有利的他們,紛紛回到台灣,希望台灣生技也能站上國際舞台;當政府端出六百億元的「台灣生技起飛鑽石行動方案」,種種有利台灣生技業的因素集於一時,這是台灣生技要起飛的最好機會。

然而,一件五○億元的生技創投申請案進到行政院,宛如一根針掉進深海裡,再也無聲無息。

場景拉到另一個咖啡廳裡,戴著眼鏡,他一貫的親切笑容堆滿臉,相較於其他旅美生技大老的大鳴大放,全球最大醫療器材創投 Vertical Group 合夥人張有德(張有德也是唯一受邀加入該創投的華人,身價估計有數十億元),向來不是媒體關注的焦點,低調個性使然,讓他即使悄悄回到台灣,也不多半點聲張,這陣子,他的名字屢屢在報紙上出現,但他還是維持一貫的低調作風。

張有德,一位被台灣生技業賦予厚望的生技大老,他是目前經建會唯一通過的生技創投 TMF(台灣生技創投,Taiwan MedTech Fund),他肩上背負的責任,是手捧五○億元資金,不只替台灣尋找最好的生技投資機會,還要幫台灣生技產業紮根。

這就是「台灣生技起飛鑽石行動方案」推行生技創投(BVC) 的立意,在國發基金投資四○%、民間募資六○%下,由生技創投扮演火車頭角色,壯大台灣生技產業。

「所以,生技創投的管理者角色就很重要,我們設立之初就把規格拉的很高,要有操作過一.五億美元生技創投基金的經驗,又要能全職在台灣工作。」前經建會主委、台大經濟系教授陳添枝說,坐在台大社科院的教授研究室裡,資料與書堆得像山高,他緩緩談著兩年前設立「台灣生技起飛鑽石行動方案」的用意,「我們想找的人,說白了,就是生技業裡的張忠謀,我們要他做的就是打造下一個生技業的台積電,把生技業壯大成另一個半導體產業。」

於是,一連串的配套計畫細節如開枝散葉般地展開,「一般創投最大目的要獲利,可是國發基金的投資,除了獲利,也必須要扮演扶植產業的角色。」劉憶如說。「台灣生技上游在學術界有很多的研發專利,下游製造也做得不錯,所以,我們要把中間這段接起來,讓這些研發專利能進入產業、商業化。」翁啟惠說。

包括負責整合、培育新專利的超級育成中心(SIC)、主管審核的食品藥物管理局(TFDA)都將與生技創投連成一線,要替台灣生技挖掘出最閃亮的鑽石。

滿腔熱血與雄心壯志,寫滿在這些人臉上,還有更多的生技業大老磨刀霍霍,像泛潤泰集團色彩的合一生技創投、全球第三大製藥廠華生(Watson)創辦人趙宇天、擁有豐厚生技創投經驗的浩理生技管顧總經理李世仁,都紛紛釋出申請意願,就連知名藥廠 Tanox 創辦人唐南珊,都送件申請生技創投,只是多半無疾而終。

防斃先行,條條框框意見多
是誰不讓生技鑽石起飛?

四月一日,張有德的生技創投 TMF 送進行政院核定的第四個月,國發基金生技創投審查小組面見行政院長吳敦義,這件案子是目前為止,國發基金生技創投審查小組,唯一無異議通過的案子,但是吳敦義跟國發基金成員開完會後,卻下了指示:「台灣生技創投要搬回國內,不得設於開曼群島。」緊接著,四月下旬,朱敬一、劉憶如再次簡報,吳敦義的回應很簡單:「這案子很好啊。」但幾次公文簽核,吳敦義還是沒有批准。

在十一位行政院生技諮詢委員會委員上書總統後,五月中旬,蕭萬長召集了國發基金審查小組,要行政院不能再拖,只是吳敦義始終沒有點頭;直到五月十九日,避開主管的國發基金,一場由吳敦義託民間友人找回張有德的會面,吳敦義了有新的回應,「他要求政府投資比重要由四○%降至二○%,關鍵的人事案要由行政院核定。」熟知詳情的人,氣到咬牙。

趕在截稿的前夕,行政院終於在端午連假中,加班開會通過張有德 TMF 申請案,只是投資細節全盤大轉彎,國發基金出資比重由四○%減為二○%,在行政院要求生技創投需設立在台的前提下,其餘八成資金,由行政院名義,介紹給國內投資人,這當然也包含了公股銀行。

如此一來,生技創投也不需遵守五○%資金需投資台灣生技廠的遊戲規則,而改成一定比重投資台灣生技業;若民間單一投資人持股比重超過國發基金,生技創投負責的對象也從政府轉為民間投資人;更遑論是先前開出基金管理人需全職,或國發基金享有實質否決權等條件。

「這怎麼對?我們當初設計政府投資四○%,是有用意的。」陳添枝與朱敬一聽到消息後,有些愕然。生技創投不只以獲利為目的,更重要的是扶植台灣生技業,正是因為台灣生技公司規模都是中小企業,根本沒有足夠的資金開發一個新藥,所以政府投資四○%有其重要性。

同樣聽到消息的第一反應也愣住的翁啟惠,想了三秒後,緩緩開口,「鑽石計畫就是因為過去政府投資生技業的方式,較無系統性、無組織性,有好的案子來申請,審核後就投資,這是被動性的。生技創投要做的是,有規劃、有策略的投資,主動去尋找好的投資標的,裡面是隱含有 Taiwan Purpose(台灣目的)。」

倘若國發基金投資比重自四○%降至二○%,國發基金可能就非最大股東,「這與先前國發基金在做的投資就沒兩樣了,台灣生技業之所以需要鑽石計畫,政府出資比重要達四○%,就是希望政府能夠扮演國外大藥廠的角色,能夠同時投資幾個案子,要有主導性與連貫性,這樣的工作風險性高,所以才需要政府來做。」在陳添枝口中,整個計畫的細節設計,都有其意義。

坐在南軟一期園區十九樓辦公室,台灣浩鼎董事長張念慈不時望向窗外,「現在想想,對有德真的蠻抱歉。」兩年前「台灣生技起飛鑽石行動方案」一提出,他們滿腔熱血,就想替台灣生技產業做些事,因為對他們而言,長年在美國征戰,早就有了名氣、也有了財富,耳順之年回到台灣的用意很簡單,就是幫台灣生技產業一個忙,因為這是自己的家鄉。

就在馬英九大聲宣示要生技不要石化的隔天,台大醫院十五樓病房外,堪稱藥界女王的 IVAX 與 OPKO 兩藥廠的創辦人許照惠,實在忍不住感嘆,「開會開了兩年,現在想想,還真有點浪費時間…… 灰心啊!」兩年來台灣、美國兩頭飛,哩程數累積了不少,推動的成果卻還是零。

很多人都以為,台灣投資生技產業沒有利基點,劉憶如卻不這麼認為,過去國發基金投資生技業,十年的回報率高達五○○%,尤其過去二十年投資金額也不過一○六億元,距離政府圈定的二百億元還有一段距離,「風險不是在金額大小,電子業一個工廠動輒百億元,但生技不是啊,風險是在回收期長。」

她用挖油井來比喻,投資生技產業就像在挖油井一樣,你永遠不會知道哪個油井有油,挖了十個只要中了一個,投資成本全回收還有賺,「所以,為什麼要有生技創投?我們就是要有一個專業的人來替我們看,到底哪些油井會有油。」

然而,事情演變至今,一個國家級計畫可以孵了兩年,依舊沒有大進展,讓越來越多的生技業者越看越擔心,「就像你成立食品藥物管理局,卻不給它預算、不給它人,這樣怎麼做事?」一位國內生技廠大老忍不住炮轟。

「我只是擔心我們慢了。」翁啟惠說的語重心長,因為當大陸積極用十二五計畫要推行生技產業,韓國也跑在前頭,台灣的優勢會越來越少,甚至大陸、韓國開始回過頭來挖台灣人才。

如果一個國家產業發展的政策,執行效率卻是這麼差,也難怪生技產業人人一看到這個計畫就先搖頭、再嘆氣,最後只能幽幽吐出一句:「靠政府要等到什麼時候?有能力的人,還是自己做吧!」

生技的鑽石要起飛,卻是障礙重重,馬英九總統似乎應該好好了解一下,到底出了什麼問題?

面對排山倒海而來的負面聲音,吳敦義解釋,「政府絕對沒有攔阻,而是非常贊成這項計畫,但國發基金是納稅人的錢,所以政府出資當然要謹慎。」只是隨著政策大轉彎,鑽石計畫的效應也將跟著打折扣,能不能如預期成為台灣下一個可期待的產業,端看政策執行者的魄力與決心了。


表一、國發基金唯一通過生技創投,TMF 申請案多舛

時間事件
2010.10.22國發基金組成七人審查小組,通過張有德的台灣生技創投 TMF
2010.12.22TMF 申請案第一次送進行政院核定
2011.04.01七人小組面見吳敦義,吳開出 TMF 須設立台灣、要在台投資
2011.04.20張有德將 TMF 改設立於台灣,並補件
2011.4 月下旬朱敬一、劉憶如多次向吳敦義簡報,但仍等不到行政院核定
2011.04.28總統府財經月報,馬英九、蕭萬長表達支持
2011.05.10生物產業發展協會炮轟行政效率牛步,不利生技產業發展。翁啟惠、許照惠等 11 位生技諮詢委員上書總統陳情。
2011.5 月中旬蕭萬長召集國發基金了解 TMF 申請案,做出行政院顧慮不合理,應儘快執行的回應。
2011.05.19吳敦義透過民間友人找張有德返台會面,開出三大條件:(1)  政府出資比例由 40% 降至 20%(2)  重要人事案須由行政府核定(3)  只要政院對投資標的有任何異議,就需送 TMF 董事會表決
2011.06.05行政院通過 TMF 申請案,但執行細節大變更

表二、生技創投,國發基金歷年監管標準最嚴格

 歷年投資案生技創投(BVC)影響
公司註冊地沒有限制,多設立於開曼群島須設立於台灣不利吸引國際資金
出資比例低於 30%原設計為 40%,後拍板敲定減少至 20% 20% 會讓政府失去主導性,也大大降低扶植台灣生技業的本意
投資限制沒有限制原設計 50% 資金投資在台,後改為一定比重扶植生技業的效益大打折扣
基金管理者僅要求專業背景基金管理人需有實際操作 1.5 億美元生技創投基金的經驗,且需全職經營符合資格者少,僅 5 至 6 位旅美專家符合
經營團隊沒有限制原設計重要人事需行政院核定,後由創投自行安排尊重經營團隊之專業
重大投資案依公司法辦理國發基金擁有實質否決權,隨政府出資比重降低而取消回歸專業機制

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